EDILIZIA - 009 - ZONA DI RISPETTO CIMITERIALE
Concessione edilizia in zona di rispetto cimiteriale – Costruzione edilizia – Nozione – In relazione alle finalità del vincolo – Costruzione interrata – Diniego – Legittimità

QUESITO

E’ stata presentata una richiesta di concessione edilizia riguardante la costruzione, totalmente interrata, di due autorimesse e di un ripostiglio, in ampliamento ad un edificio residenziale esistente.

L’edificio è posto al limite esterno della zona di rispetto cimiteriale, mentre l’ampliamento richiesto ricade all’interno della suddetta zona, dove esiste un vincolo di inedificabilità.

Si precisa che le norme tecniche del piano regolatore generale non dettano alcuna disposizione in materia, limitandosi a richiamare l’applicazione obbligatoria dell’articolo 338 del testo unico delle leggi sanitarie del 1934.

Sulla scorta delle diverse definizioni correnti del concetto di "costruzione", che in genere non comprende le opere completamente interrate, e sulla non assoluta valenza del vincolo di rispetto cimiteriale che, in più di un caso è stato considerato compatibile con alcuni limitati interventi di trasformazione del territorio, si vorrebbe sapere se l’intervento richiesto è ammissibile.

RISPOSTA

Bisogna dire innanzitutto che il vincolo cimiteriale impone un divieto assoluto di edificazione (Consiglio di Stato, Sez. V, 22 giugno 1971, n. 606). E’ vero che il concetto di costruzione non è univoco; esso infatti deve essere definito in relazione al contesto all’interno del quale è considerato e, soprattutto, alle finalità della norma specifica in applicazione della quale la definizione assume rilievo.

Dalla dottrina e dalla giurisprudenza possiamo ricavare alcuni esempi:

- non costituisce costruzione il corpo di fabbrica completamente interrato in relazione alle norme sulle distanze dai confini e dai fabbricati (articolo 873 codice civile e norme locali integrative), né in relazione alle distanze dalle vedute (articolo 907 codice civile); questo è coerente: se le predette distanze sono finalizzate ad impedire da una parte la formazione di intercapedini dannose e dall’altra la creazione di ostacoli alla veduta, nessun pregiudizio può venirne dalla costruzione interrata;

- in relazione al vincolo assoluto di inedificabilità nelle zone di rispetto dei depuratori, in assenza di idonei accorgimenti sostitutivi (capo 1.2 della deliberazione del Comitato dei Ministri ex legge n. 319 del 1976, pubblicata sulla G.U. n. 48 del 21 febbraio 1977), per costruzione si deve intendere ogni spazio confinato, interrato o meno; la disposizione è tesa ad evitare la diffusione di microrganismi patogeni o aerosol pericoloso, per cui è evidente che a tale scopo la collocazione interrata della costruzione non è idonea ad impedire tale diffusione;

- rientra nella nozione di costruzione il manufatto, ancorché interrato, in relazione alla distanza dalle acque pubbliche, si sensi dell’articolo 96, lettera g), R.D. 25 luglio 1904, n. 523.

Si potrebbe continuare con l’ampia casistica delle costruzioni nelle zone di rispetto stradale (nuovo codice della strada) o nelle zone di rispetto degli acquedotti (d.P.R. n. 236 del 1988), ma il punto era il rilievo da attribuire alla nozione di costruzione.

Per quanto riguarda il vincolo cimiteriale, esso persegue una triplice finalità: in primo luogo vuole assicurare condizioni di igiene e di salubrità mediante la conservazione di una "cintura sanitaria" intorno allo stesso cimitero, in secondo luogo garantire la tranquillità e il decoro ai luoghi di sepoltura, in terzo luogo consentire futuri ampliamenti del cimitero (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 2 febbraio 1989, n. 111); anche se l’ultimo aspetto potrebbe essere controverso quando si tratta dei limiti esterni alla fascia di rispetto. In relazione a queste finalità la circostanza che una costruzione sia o meno interrata non è determinante, essendo in ogni caso idonea a turbare l’equilibrio ambientale che il vincolo vuole tutelare.

Le citata sentenza riguardava proprio delle autorimesse interrate accessorie ad un edificio preesistente e negava l’equiparazione tra le predette autorimesse ed i parcheggi pubblici in superficie (che per l’apparente identità di destinazione potrebbe essere invocata a sostegno della legittimità della richiesta). Infatti i parcheggi in superficie, oltre che strumentali all’utilizzo del cimitero, non impediscono il futuro ampliamento e sono frequentati necessariamente dai visitatori dello stesso cimitero; le autorimesse interrate costituiscono invece una trasformazione irreversibile e sono finalizzate ad un utilizzo privato senza alcuna connessione con la destinazione della zona.

Si deve anche notare che l’eventuale presenza di una strada interposta tra il cimitero e la nuova costruzione (interrata e contestata) non può essere motivo di affievolimento del vincolo, essendo questa una valutazione di puro merito che non compete al privato (e nemmeno al giudice amministrativo); la strada infatti essendo suscettibile di spostamento non è un ostacolo insuperabile al futuro ampliamento del cimitero.

L’articolo 338 del testo unico leggi sanitarie, approvato con R.D. n. 1265 del 1934 e l’articolo 57 del d.P.R. n. 285 del 1990 (Regolamento di polizia mortuaria), vietano l'edificazione nelle aree ricadenti in fascia di rispetto cimiteriale dei manufatti che, per durata, inamovibilità ed incorporazione al suolo, possono qualificarsi come costruzioni edilizie, come tali, incompatibili con la natura insalubre dei luoghi e con l'eventuale futura espansione del cimitero.

Per contro un deposito a cielo aperto di macchinari e materiali amovibili (T.A.R. Lombardia, Sez. II, 12 ottobre 1990, n. 837, pur non condivisibile in assoluto), un parcheggio pubblico in superficie o un parco pubblico attrezzato (T.A.R. Piemonte, cit.), un chiosco di legno e vetro per i fiori (Consiglio di Stato, Sez. V, 13 novembre 1965, n. 1048), un campeggio stagionale (Corte di cassazione, Sez. III civile, 25 febbraio 1987, n. 1988), sono stati ritenuti non in contrasto con le finalità perseguite dal vincolo; la discriminate è da porsi tra l’uso temporaneo o non stanziale e la trasformazione non irreversibile del suolo, da una parte, e l’insediamento umano, così come la costruzione (interrata o meno) che lo rende possibile, dall’altro. Quest’ultima attività non può essere ritenuta compatibile con la zona di rispetto cimiteriale.

Come per tutte le zone soggette a vincoli di rispetto, sono sempre ammessi, anche nella zona di rispetto cimiteriale, gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente, ai sensi dell’articolo 31, lettere a), b), c) e d) della legge n. 457 del 1978, entro i limiti imposti dal vincolo di inedificabilità, oltre i quali si è in presenza di alterazioni di volumi e di superfici (Consiglio di Stato, Sez. V, 11 maggio 1989, n. 275; orientamento costante).Tali interventi sono possibili, purché non incidano negativamente sull’ambiente cimiteriale, in quanto connaturati al diritto di proprietà costituzionalmente garantito che, per essere compresso, necessita di disposizioni che abbiano la stessa dignità.

Nel silenzio delle norme comunali in materia di zona di rispetto cimiteriale, non vi è altro da aggiungere alle conclusioni che precedono. Per completezza si potrebbe aggiungere che alcuni strumenti urbanistici generali introducono altre previsioni specifiche, quali la distinzione tra zone specifiche per l’ampliamento del cimitero e zone semplicemente di rispetto, ovvero la possibilità di edificare l’alloggio del custode del cimitero o di generici "servizi e attrezzature cimiteriali", delle quali si deve tenere conto nelle specifiche realtà.

E’ chiaro che se le norme comunali disponessero espressamente che nella zona di rispetto cimiteriale sono vietate le costruzioni anche interrate di qualsiasi genere, non si porrebbe alcun problema interpretativo e il quesito non avrebbe avuto ragione d’essere. Peraltro eventuali disposizioni in materia di zona di rispetto cimiteriale contenute nel piano regolatore o nei regolamenti locali (edilizio, di igiene o di polizia mortuaria) possono solo precisare quanto già disciplinato dalle norme statali o rendere più restrittivo il vincolo, per ragioni urbanistiche o di igiene edilizia, ma non consentire interventi o attività già proibite dalle stesse norme statali. Il vincolo di rispetto cimiteriale, essendo stabilito da disposizioni di legge particolare ed estranea alla materia urbanistica, opera di per sé, indipendentemente ed anche contro gli strumenti urbanistici vigenti (Consiglio di Stato, Sez. V, 25 febbraio 1977, n. 131).

In relazione alla realizzazione di autorimesse completamente interrate, non può essere invocato, infine, nemmeno limitatamente alle autorimesse, l’articolo 9 della legge n. 122 del 1989, che consente la realizzazione di parcheggi nel sottosuolo dell’area di pertinenza degli immobili, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi; tale deroga non è infatti consentita quando l’inedificabilità risulti imposta da altre fonte normativa (nel nostro caso le leggi sanitarie e il regolamento di polizia mortuaria), nei confronti della quale il piano regolatore ha carattere meramente ricognitivo. (T.A.R. Lombardia, Sez. II, 17 dicembre 1996, n. 1825).